加强稀缺矿产钨锡锑行业的监管力度势在必行

 
    钨锡锑是稀缺矿产，重要的战略物资。多年来，各地方政府和有关部门针对行业整顿做了大量的工作，取得了积极成效。但是，由于多方面的原因，钨锡锑产业在资源开发、行业监管中还存在很多矛盾和问题。为此专家建议，应该借鉴煤矿的监管经验，完善法律法规政策，增强行业监管力度，促进行业发展。 
　　日前，国家发改委牵头的钨锡锑清理整顿工作联合检查组对江西钨锡锑行业整顿的进展进行了为期4天的检查。检查组对江西钨锡锑清理整顿工作的做法、成效给予了充分地肯定。特别是对江西省人民政府提出的钨锡锑行业今后要象煤矿一样监管，像大矿一样规范的行业管理新思路给予了高度评价。　　　　

　　早在１９８６年，我国就实施了《中华人民共和国矿产资源法》，钨锡锑行业的监管工作告别了无法可依的历史。随着矿产资源法的修改和各项配套法规、规章的制定，钨锡锑行业监管不断向前推进。1991年，国务院又把钨锡锑列为国家实行保护性开采的矿种，并制定了一系列方针、政策，多次部署了全国钨锡锑矿业秩序治理整顿工作。但这一行业有些问题还比较突出：一是资源消费过大，综合回收率低。以钨为例，每年8万-9万吨钨精矿的产量，至少要消耗约10万吨三氧化钨储量。在全国578.6万吨资源储量中，现在能较好地利用的基础储量为139万吨，按目前年消耗储量10万吨计算，规模开采只能维持14年。即使按资源储量计算，目前正在生产的钨矿区按目前生产量静态规模生产*多维持22年；

　 二是重复建设进一步扩大。钨行业尤为严重。2005年我国APT生产能力已经达到13.1万吨，但在建的或筹建的APT生产线还有1.6万吨！钨粉生产能力达到5.36万吨，在建或筹建的钨粉生产线还有1.4万吨；

　 三是矿业治理机制不完善。由于近两年价格飞涨，乱采滥挖现象有所抬头。长期以来，矿山生产秩序就不断反复，价格涨，民采多，产量大；价格落，民采息。如此反复，得利的是非法采矿者，价格低他就不采了；吃亏的是合法矿山，价格再低正规企业也得维持生产，因为几千职工等着要饭吃。虽然国家制订了总量控制这一措施，但是执行不力，对违规者的处罚缺位；四是系统管理体制不顺。原国家有色金属工业局（中国有色金属工业总公司）撤销后，从上到下的行业管理出现多头无序的状态。

　　业界认为，加强钨锡锑行业监管，要有两个清醒的认识。首先，对钨锡锑的重要地位要有清醒的认识。钨锡锑是国民经济和社会发展的重要物质，其经济总量不大，但关系到国家发展安全。保护好、利用好钨锡锑资源是时代赋予我们的责任。各级政府、各职能部门要树立和落实科学发展观，进一步提高对加强钨锡锑行业管理工作的重要性、紧迫性和艰巨性的认识，推动我国钨锡锑行业走出一条科技含量高、经济效益好、资源利用率高、环境污染少、安全有保障的新路子。

　　日本在这方面的做法值得我们借鉴。日本经济产业省*近表示，除了原来国家法律规定必须储备的稀有金属外，还计划将铂、铟以及稀土等也列为必须储备的战略物资，而且相当部分的储备是从我国进口的。日本是个能源资源稀缺的国家，绝大部分能源资源都依赖进口。稀有金属虽然不像石油等能源那么引人注目，但同样是工业建设、尤其是高科技产品生产不可缺少的重要资源。在上世纪80年代日本制定了储备稀有金属的相关法律，规定国家和部分企业必须储备一定数量的钒、锰、钴、镍、钼、钨、铬等稀有金属。目前，世界各国都很重视资源问题，日本此举本也并不出人意料。我国钨锡锑资源虽然较为丰富，但资源消耗过快显然对我国可持续发展不利。

　　其次，对钨锡锑矿业秩序整治的难度要有清醒的认识。我国钨锡锑治理整顿从上世纪80年代中期就已经开始，区域性、全国性、分矿种或全行业的治理整顿，隔几年来一次，几乎没有停顿。但是，同样的问题也反复出现，被同样的手段反复治理，结果却难以实现"根本好转"，并且还在"乱而治，治而乱"地循环，令各级管理者甚至被管理者难耐其烦。

　　问题出在哪里了？主要有两方面的问题：

　　一方面是法律法规方面的问题。有专家认为，钨锡锑行业治理整顿已成为各级政府的一种主要的行政手段或行政措施，不断重复同一行政手段去解决同一类问题，而收效有限，至少说明法律法规存在漏洞或不甚周全。法律规定矿产资源属国家所有。但是，国家的代表是谁？矿产地政府和居民的利益由谁来代表？矿产地政府和居民的利益没有合法合理并通过适当的途径体现出来。近两年价格飞涨所带来的巨大利益，更加剧了这种利益的冲突。

　　　另一方面是政府执行力方面的问题。近年来区域经济发展的要求使得一些地方政府对中央资源政策的执行力出现弱化倾向，以牺牲资源代价换取经济发展的现象屡禁不止，国家法律法规和中央政策在这些地方被"走样执行"。在不正确的发展观指导下，一些地方政府对破坏、浪费资源的现象不制止或者制止不力。导致年年搞整治，也无法从根本上解决问题。由于缺乏应有的政府执行力，一些地方的钨锡锑矿产资源开发秩序至今未摆脱治了又乱，乱了又治的尴尬局面。

　　　加强钨锡锑行业监管势在必行，为此专家建议：

　　 *，要象煤炭一样制定完善的法律法规政策。1996年，我国颁布了《中华人民共和国煤炭法》，对煤炭生产的开发利用、生产经营、安全监管、资源保护等方面都作出了明确、具体的规定。这部法律的出台，使得煤炭行业的监管有法可依，执法主体明确，责职分工明确，法律责任明确。煤炭行业作为高危行业，虽然事故时有发生，但是国家的监管是严格的，行业管理是有效的。对钨锡锑行业而言，1991年国务院下发了国发[1991]5号文件，是国家对钨锡锑产业实行的一个基本的产业政策。为了全面贯彻国务院这个文件，国家有关部委采取了一系列措施，加强了监管力度。以钨为例，从1999年开始，国家有关部委先后下发了《关于对钨业生产经营秩序进行清理整顿的通知》、《关于加强钨行业综合治理有关问题的通知》、《关于加强钨矿开发管理工作的通知》、《钨品、锑品出品供货企业资格认证暂行办法》以及公布具有采矿资格的钨矿开采企业名单、按年度下达钨矿开采的的生产定额等。应该说这些政策措施的出台，对取缔所有的个体（含联户）采钨，建立迅速有效的监管体系，制止乱采滥挖，整顿市场秩序起到了积极的作用。目前，国家有关部委正在制定钨锡锑行业的准入条件，抬高行业准入门槛，规范行业管理，确保行业持续健康发展，希望有关规定飞早出台。建议修改和完善我国护性开采矿种的法规和条例，通过法律法规，明确各级行业管理执法主体、理顺系统管理体制，明确矿产地政府和居民的具体利益；通过法律法规，创新钨锡锑行业监管的方法、措施，建立适应新形势要求的钨锡锑行业管理的新体制，全面提升钨锡锑行业管理工作水平。　

　　第二，要象煤炭一样依法监管，提高政府执行力。要根据《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加强钨锡锑行业管理意见的通知》和《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》精神，站在全面落实科学发展观的高度，依法整顿和规范矿产资源开发秩序。

　 重点在三方面：一是"治乱"。要严厉打击、坚决取缔非法开采矿产资源活动，对无证开采、以采代探、偷采盗采、越层越界开采、证照不全、违法承包租赁、非法转让矿权、越权审批，特别是对党政机关及其工作人员参与办矿或充当非法采矿者的"保护伞"等行为的整治绝不手软，坚决做到有法必依、执法必严、违法必究。

　　二是"治散"。要全面开展矿产资源开发的整合工作，推进矿产资源开发实现合理布局，不断提高矿产资源开发的规模化、集约化水平。重点对一个主矿体设置多个矿权人、大矿周围的众多小矿等进行治理，按照矿产资源条件，结合总体产业布局和结构调整，按照一个主矿体只能设置一个矿权人的原则做好规划；对历史形成的小矿区别情况，分别制订实施整合方案，促进矿产资源的规模化、集约化开发，解决布局不合理问题。

　　三是"治本"。按照依法行政的要求，结合实际制定维护矿产资源开发正常秩序的政策措施并加以落实，努力实现管理有规、矿权有序、开发有责、调控有效、监督有力。